В стране усиливается кооперация государства и бизнеса в сфере реализации крупных инфраструктурных проектов. По данным Минэконразвития, в 2023 году было заключено 421 концессионное соглашение на 856 млрд рублей. По прогнозам экспертов, в 2024 году количество и объёмы контрактов ГЧП вырастут. В связи с этим растёт спрос и на юристов с опытом заключения концессий. В чём особенности концессионных сделок? Почему по одним проектам переговоры тянутся годами, а по другим удаётся выйти на подписание за несколько месяцев? Какие вопросы вызывают у участников сделки больше всего разногласий? В эксклюзивном интервью рассказала юрист Татьяна Роганина.
Татьяна Роганина — старший юрист компании “Лекап Инфраструктура”. Окончила Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина. Практический опыт по заключению концессий — больше 10 лет.
Закон «О концессионных соглашениях» один, но концессионный документ для реализации каждого объекта пишется свой. Почему? Может ли быть какой-то единый шаблон?
Дело в том, что проект концессионного соглашения — это очень большой комплексный документ, объёмом от ста страниц. Сказать, что он полностью новый для каждого проекта, будет не совсем верно. Есть определенный перечень условий, которые характерны для любого проекта концессионного соглашения. Например: сроки, особые обстоятельства, ответственность сторон, условия прекращения концессионного соглашения. Но каждый проект уникален, и в каждой отрасли тоже есть своя специфика, поэтому и условия соглашения могут формироваться совершенно по-разному. Здесь-то и начинается основная работа.
В чём особенности заключения концессионных договоров?
Во-первых, концессионные соглашения, как правило, заключаются по достаточно сложным инфраструктурным объектам: это не просто проекты по строительству одного простого здания, а большие объекты, как комплексы обращения с ТКО или объекты здравоохранения, со сложной начинкой из оборудования и специализированных помещений. Это крупные дорогие социально-значимые инфраструктурные проекты. Во-вторых, концессионное соглашение — это многокомпонентный, многоструктурный договор. В гражданском законодательстве есть односложные договоры, как, например, договор аренды земельного участка или здания. Это понятный простой договор. Есть объект, он отдан в аренду, одна сторона договора им пользуется, другая получает деньги. А концессионное соглашение – это комплексный договор: в какой-то степени и договор подряда, и договор аренды, в каком-то смысле и договор эксплуатации и оказания услуг, это и соглашение о субсидировании, если имеются финансовые обязательства. То есть в процессе написания концессионного соглашения, мы, по сути, работаем с разными отраслями права.
Кроме того, эта многокомпонентность умножается на проектную специфику. Например, в здравоохранении устанавливается тариф, прописывается маршрутизация пациентов. В концессиях для объектов обращения с отходами, автомобильных дорог тоже есть специфика: тариф, трафик, определённые ограничения и так далее. В итоге рождается достаточно объемный документ, учитывающий все эти нюансы и специфику. Все нюансы важно детально и чётко прописать, потому что, как правило, законом эти моменты либо не регулируются, либо регулируются самым общим образом. А так как соглашения заключаются в среднем на 15-20 лет, то они должны быть максимально проработаны, чтобы была возможность регулировать взаимоотношения участников проекта в долгосрочной перспективе.
Необходимо предусмотреть множество решений на множество вариантов движения проекта.
Сколько сторон участвуют в заключении концессионного соглашения?
Смотря как относиться к проектам. Если не очень серьёзно, то участвуют две стороны: публичная и частная. Если серьёзно, то три: публичная, частная и будущий кредитор. Почему кредитор должен участвовать при подготовке соглашения? Потому что в последующем при принятии решения о финансировании проекта, он будет оценивать положения концессионного соглашения на предмет наличия в них каких-то рисков для себя и для проекта. Кредитор может отказаться финансировать проект либо требовать внести изменения в договор. А это далеко не простая процедура. Уже прописанные условия порой по закону сложно поменять, какие-то изменения необходимо согласовывать с антимонопольным органом. И это тоже риск: могут и не согласовать. Поэтому в идеале при подготовке проекта концессионного соглашения должны участвовать три стороны. Публичная сторона со своими консультантами, частная сторона со своими консультантами и представители кредитора.
Заключение концессионного соглашения – процесс не только долгий, но порой и нервный. Почему? Что чаще всего становится поводом для обсуждения и споров?
Концессионное соглашение представляет собой договор, в котором стороны пытаются достигнуть баланса защиты своих прав и интересов, а также баланса распределения рисков. Любой инфраструктурный проект — сложный, длительный, со своей матрицей рисков, которые могут возникать на этапе создания и на этапе эксплуатации. И по сути, цель переговоров – выработать единую позицию, как эти риски будут распределены. Если наступит некое обстоятельство, кто возьмет на себя этот риск? Концессионер своими силами или вместе с концедентом? На каких условиях? То есть главные положения, которые вызывают больше всего эмоций при обсуждении, связаны с распределением ответственности и рисков, с вытекающими из них издержками и расходами.
Всегда ли удаётся заключить такой сбалансированный договор?
Переговоры — это торговля. И не всегда риски распределяются равномерно. Многое зависит от проекта, региона, инвестора, кто и в каком объеме готов взять на себя те или иные риски исходя из своих возможностей и прочих вводных. И опять же в каждой отрасли есть своя специфика. Например, в сфере обращения с отходами, концессионер получает тарифную выручку, но при этом у него может не быть хорошо отлаженного рынка сбыта ВМР в силу какой-то объективной истории (нет в регионе объектов утилизации пластика, например). Если нет рынка сбыта, то тогда не будет и доходности сверх тарифа, а соответственно, инвестору сложно взять на себя риск, связанный с дополнительными расходами. Есть проекты, вовсе не предполагающие какой-то существенной коммерческой истории, скорее социальные. А если проект коммерчески эффективный, то можно риски распределить иначе.
В каких сферах наиболее сложные концессионные договоры?
Наверное, наиболее сложные соглашения — это соглашения в тарифных отраслях, потому что в таких проектах есть много "но", связанных с тарифной спецификой. Это сферы тепла, воды, отходов. Много отраслевых нюансов, связанных с эксплуатацией, порядком обеспечения возврата инвестиций, много тарифных условий. Такие концессии будут в определенной степени сложнее, чем нетарифные.
Насколько хорошо подготовлены специалисты в государственных и региональных органах власти к заключению концессионных соглашений?
Хорошо подготовленных специалистов мало. Как правило, люди в регионах не сильно глубоко погружены в специфику ГЧП, потому что их ежедневная работа связана с другими вопросами. Хотя есть регионы, где есть более сильные специалисты, а где-то специалисты очень плохо ориентируются, и в результате, не имея должного объема знаний и опыта, просто заворачивают сделки, потому что им проще отказаться от проекта, чем взять на себя ответственность за то, в чём они не уверены.
Какая была рекордно самая быстрая сделка по концессии в Вашей практике и рекордно самая долгая?
В качестве примера можно привести Башкортостан. Очень быстро были заключены соглашения по КПО в ТКО в Уфе, Дюртюлинском и Краснокамском районах. Мы вели переговоры сразу по трём проектам. И буквально за 3-4 месяца заключили концессии. В Башкортостане достаточно хорошо погруженные в ключевые вопросы ГЧП сотрудники. Весь процесс организован слаженно. В некоторых регионах бывает, что органы власти неделями не могут организовать совещание по обсуждению тех или иных условий, потому что чиновники не готовы в этом участвовать (в силу своей основной загруженности, отсутствия отмашки руководства о приоритетности данной работы). В отличие от Башкортостана в некоторых регионах счёт идёт не на месяцы, а годы. Больше года шло обсуждение в Новосибирске, Калининграде. Бывает такое, что проект может вообще замереть. Поэтому оценивать квалификацию юристов в сфере ГЧП по количеству заключенных концессий, на мой взгляд, не совсем некорректно. Процедура заключения таких соглашений очень политизирована, и в наименьшей степени связана с качеством работы консультантов. Бывали случаи, когда мы делали очень хорошие сделки, работа уже была практически завершена, все документы согласованы, но потом по каким-то политическим причинам принималось решение, что с этим инвестором или этот проект регион делать не будет. И концессия не заключалась, хотя она уже была практически доведена до коммерческого закрытия, оставалось только поставить подписи на документе.
Насколько большая конкуренция сегодня среди консультантов на рынке ГЧП?
Рынок ГЧП-консультантов в России не очень обширный. Востребованность большая, проектов реализуется много, юристов много, а вот специалистов в сфере ГЧП не хватает. Поэтому процветает такое явление, как хантинг, когда консультантов переманивают из компании в компанию, потому что найти грамотных специалистов на рынке сложно. По сути, компаниям надо брать ещё “зелёных” юристов и выращивать их в специалистов ГЧП несколько лет, чтобы расширять этот рынок. Так что мы пока не находимся в такой ситуации, когда проектов для консультантов не хватает, скорее, наоборот – не всегда хватает консультантов на проекты.
Закону “О Концессионных соглашениях” почти 20 лет. Насколько это грамотный, качественно проработанный документ? Насколько он изменился за это время? Какие существенные правки были внесены в последнее время?
За это время закон претерпел много правок, и продолжает их претерпевать, но не потому, что плохо написан. Просто тогда это был непонятный для России инструмент, совершенно новый. И волны реформирования концессионного законодательства связаны с более глубоким пониманием этого инструмента. В 2005 году закон приняли, первые три года он почти не применялся, потом были первые крупные сделки, по-моему, по автомобильным дорогам. В процессе реализации проектов участники сталкивались с определенными проблемами. Законом эти ситуации были не прописаны или отрегулированы недостаточно понятно для рынка. В 2013-14 годах произошла первая волна корректировок. Одни из последних правок были внесены в прошлом году. Документ совершенствуется, становится более детальным, проработанным с упором на практический опыт. В первой редакции он был достаточно лаконичен, а сейчас уже есть отдельные положения по концессиям в сфере тепла и воды, прописаны требования к проведению конкурсов, введены формы финансового участия, МГД (минимально гарантированного дохода) и пр.
Требуются ли еще какие-то правки?
В целом всё необходимое в законе прописано, но всегда есть что добавить. Например, есть отдельная глава про концессионные соглашения в сфере тепла и воды. Это глубокая отраслевая специализация, в ней много специфических моментов, которые нельзя отрегулировать в рамках общих условий. Такая же отдельная глава есть для концессий в сфере IT. И это правильно. На наш взгляд, таким же образом надо выделить и отрасль обращения с отходами, в которой есть свои особенности, требующие своей отдельной главы в законе.
Татьяна, насколько интересно работать с концессионными соглашениями?
Это совершенно нескучная работа. Проведу параллель с медицинскими профессиями: есть ортопед, окулист, невролог, кардиолог и так далее, у каждого своя специализация. У юристов тоже есть своя специализация: один занимается банкротством, другой — корпоративным правом, третий – налоговым, кто-то – судебными вопросами. Особенность юриста ГЧП заключается в том, что он как будто сразу и кардиолог, и невролог, и окулист — универсальный специалист. С одной стороны, это повышенная нагрузка, но с другой, ты постоянно занимаешься чем-то новым. Каждый новый проект позволяет открывать для себя что-то новое. Нет цикличной, монотонной последовательности действий. Держит в тонусе и то, что нужно одновременно разбираться в бюджетном законодательстве, земельном, гражданском, отраслевом, в зависимости от проекта. Одним словом, не огород за домом, а целое широкое поле, которое можно пахать и пахать!
Беседовала журналист Татьяна Целищева
Татьяна Роганина — старший юрист компании “Лекап Инфраструктура”. Окончила Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина. Практический опыт по заключению концессий — больше 10 лет.
Закон «О концессионных соглашениях» один, но концессионный документ для реализации каждого объекта пишется свой. Почему? Может ли быть какой-то единый шаблон?
Дело в том, что проект концессионного соглашения — это очень большой комплексный документ, объёмом от ста страниц. Сказать, что он полностью новый для каждого проекта, будет не совсем верно. Есть определенный перечень условий, которые характерны для любого проекта концессионного соглашения. Например: сроки, особые обстоятельства, ответственность сторон, условия прекращения концессионного соглашения. Но каждый проект уникален, и в каждой отрасли тоже есть своя специфика, поэтому и условия соглашения могут формироваться совершенно по-разному. Здесь-то и начинается основная работа.
В чём особенности заключения концессионных договоров?
Во-первых, концессионные соглашения, как правило, заключаются по достаточно сложным инфраструктурным объектам: это не просто проекты по строительству одного простого здания, а большие объекты, как комплексы обращения с ТКО или объекты здравоохранения, со сложной начинкой из оборудования и специализированных помещений. Это крупные дорогие социально-значимые инфраструктурные проекты. Во-вторых, концессионное соглашение — это многокомпонентный, многоструктурный договор. В гражданском законодательстве есть односложные договоры, как, например, договор аренды земельного участка или здания. Это понятный простой договор. Есть объект, он отдан в аренду, одна сторона договора им пользуется, другая получает деньги. А концессионное соглашение – это комплексный договор: в какой-то степени и договор подряда, и договор аренды, в каком-то смысле и договор эксплуатации и оказания услуг, это и соглашение о субсидировании, если имеются финансовые обязательства. То есть в процессе написания концессионного соглашения, мы, по сути, работаем с разными отраслями права.
Кроме того, эта многокомпонентность умножается на проектную специфику. Например, в здравоохранении устанавливается тариф, прописывается маршрутизация пациентов. В концессиях для объектов обращения с отходами, автомобильных дорог тоже есть специфика: тариф, трафик, определённые ограничения и так далее. В итоге рождается достаточно объемный документ, учитывающий все эти нюансы и специфику. Все нюансы важно детально и чётко прописать, потому что, как правило, законом эти моменты либо не регулируются, либо регулируются самым общим образом. А так как соглашения заключаются в среднем на 15-20 лет, то они должны быть максимально проработаны, чтобы была возможность регулировать взаимоотношения участников проекта в долгосрочной перспективе.
Необходимо предусмотреть множество решений на множество вариантов движения проекта.
Сколько сторон участвуют в заключении концессионного соглашения?
Смотря как относиться к проектам. Если не очень серьёзно, то участвуют две стороны: публичная и частная. Если серьёзно, то три: публичная, частная и будущий кредитор. Почему кредитор должен участвовать при подготовке соглашения? Потому что в последующем при принятии решения о финансировании проекта, он будет оценивать положения концессионного соглашения на предмет наличия в них каких-то рисков для себя и для проекта. Кредитор может отказаться финансировать проект либо требовать внести изменения в договор. А это далеко не простая процедура. Уже прописанные условия порой по закону сложно поменять, какие-то изменения необходимо согласовывать с антимонопольным органом. И это тоже риск: могут и не согласовать. Поэтому в идеале при подготовке проекта концессионного соглашения должны участвовать три стороны. Публичная сторона со своими консультантами, частная сторона со своими консультантами и представители кредитора.
Заключение концессионного соглашения – процесс не только долгий, но порой и нервный. Почему? Что чаще всего становится поводом для обсуждения и споров?
Концессионное соглашение представляет собой договор, в котором стороны пытаются достигнуть баланса защиты своих прав и интересов, а также баланса распределения рисков. Любой инфраструктурный проект — сложный, длительный, со своей матрицей рисков, которые могут возникать на этапе создания и на этапе эксплуатации. И по сути, цель переговоров – выработать единую позицию, как эти риски будут распределены. Если наступит некое обстоятельство, кто возьмет на себя этот риск? Концессионер своими силами или вместе с концедентом? На каких условиях? То есть главные положения, которые вызывают больше всего эмоций при обсуждении, связаны с распределением ответственности и рисков, с вытекающими из них издержками и расходами.
Всегда ли удаётся заключить такой сбалансированный договор?
Переговоры — это торговля. И не всегда риски распределяются равномерно. Многое зависит от проекта, региона, инвестора, кто и в каком объеме готов взять на себя те или иные риски исходя из своих возможностей и прочих вводных. И опять же в каждой отрасли есть своя специфика. Например, в сфере обращения с отходами, концессионер получает тарифную выручку, но при этом у него может не быть хорошо отлаженного рынка сбыта ВМР в силу какой-то объективной истории (нет в регионе объектов утилизации пластика, например). Если нет рынка сбыта, то тогда не будет и доходности сверх тарифа, а соответственно, инвестору сложно взять на себя риск, связанный с дополнительными расходами. Есть проекты, вовсе не предполагающие какой-то существенной коммерческой истории, скорее социальные. А если проект коммерчески эффективный, то можно риски распределить иначе.
В каких сферах наиболее сложные концессионные договоры?
Наверное, наиболее сложные соглашения — это соглашения в тарифных отраслях, потому что в таких проектах есть много "но", связанных с тарифной спецификой. Это сферы тепла, воды, отходов. Много отраслевых нюансов, связанных с эксплуатацией, порядком обеспечения возврата инвестиций, много тарифных условий. Такие концессии будут в определенной степени сложнее, чем нетарифные.
Насколько хорошо подготовлены специалисты в государственных и региональных органах власти к заключению концессионных соглашений?
Хорошо подготовленных специалистов мало. Как правило, люди в регионах не сильно глубоко погружены в специфику ГЧП, потому что их ежедневная работа связана с другими вопросами. Хотя есть регионы, где есть более сильные специалисты, а где-то специалисты очень плохо ориентируются, и в результате, не имея должного объема знаний и опыта, просто заворачивают сделки, потому что им проще отказаться от проекта, чем взять на себя ответственность за то, в чём они не уверены.
Какая была рекордно самая быстрая сделка по концессии в Вашей практике и рекордно самая долгая?
В качестве примера можно привести Башкортостан. Очень быстро были заключены соглашения по КПО в ТКО в Уфе, Дюртюлинском и Краснокамском районах. Мы вели переговоры сразу по трём проектам. И буквально за 3-4 месяца заключили концессии. В Башкортостане достаточно хорошо погруженные в ключевые вопросы ГЧП сотрудники. Весь процесс организован слаженно. В некоторых регионах бывает, что органы власти неделями не могут организовать совещание по обсуждению тех или иных условий, потому что чиновники не готовы в этом участвовать (в силу своей основной загруженности, отсутствия отмашки руководства о приоритетности данной работы). В отличие от Башкортостана в некоторых регионах счёт идёт не на месяцы, а годы. Больше года шло обсуждение в Новосибирске, Калининграде. Бывает такое, что проект может вообще замереть. Поэтому оценивать квалификацию юристов в сфере ГЧП по количеству заключенных концессий, на мой взгляд, не совсем некорректно. Процедура заключения таких соглашений очень политизирована, и в наименьшей степени связана с качеством работы консультантов. Бывали случаи, когда мы делали очень хорошие сделки, работа уже была практически завершена, все документы согласованы, но потом по каким-то политическим причинам принималось решение, что с этим инвестором или этот проект регион делать не будет. И концессия не заключалась, хотя она уже была практически доведена до коммерческого закрытия, оставалось только поставить подписи на документе.
Насколько большая конкуренция сегодня среди консультантов на рынке ГЧП?
Рынок ГЧП-консультантов в России не очень обширный. Востребованность большая, проектов реализуется много, юристов много, а вот специалистов в сфере ГЧП не хватает. Поэтому процветает такое явление, как хантинг, когда консультантов переманивают из компании в компанию, потому что найти грамотных специалистов на рынке сложно. По сути, компаниям надо брать ещё “зелёных” юристов и выращивать их в специалистов ГЧП несколько лет, чтобы расширять этот рынок. Так что мы пока не находимся в такой ситуации, когда проектов для консультантов не хватает, скорее, наоборот – не всегда хватает консультантов на проекты.
Закону “О Концессионных соглашениях” почти 20 лет. Насколько это грамотный, качественно проработанный документ? Насколько он изменился за это время? Какие существенные правки были внесены в последнее время?
За это время закон претерпел много правок, и продолжает их претерпевать, но не потому, что плохо написан. Просто тогда это был непонятный для России инструмент, совершенно новый. И волны реформирования концессионного законодательства связаны с более глубоким пониманием этого инструмента. В 2005 году закон приняли, первые три года он почти не применялся, потом были первые крупные сделки, по-моему, по автомобильным дорогам. В процессе реализации проектов участники сталкивались с определенными проблемами. Законом эти ситуации были не прописаны или отрегулированы недостаточно понятно для рынка. В 2013-14 годах произошла первая волна корректировок. Одни из последних правок были внесены в прошлом году. Документ совершенствуется, становится более детальным, проработанным с упором на практический опыт. В первой редакции он был достаточно лаконичен, а сейчас уже есть отдельные положения по концессиям в сфере тепла и воды, прописаны требования к проведению конкурсов, введены формы финансового участия, МГД (минимально гарантированного дохода) и пр.
Требуются ли еще какие-то правки?
В целом всё необходимое в законе прописано, но всегда есть что добавить. Например, есть отдельная глава про концессионные соглашения в сфере тепла и воды. Это глубокая отраслевая специализация, в ней много специфических моментов, которые нельзя отрегулировать в рамках общих условий. Такая же отдельная глава есть для концессий в сфере IT. И это правильно. На наш взгляд, таким же образом надо выделить и отрасль обращения с отходами, в которой есть свои особенности, требующие своей отдельной главы в законе.
Татьяна, насколько интересно работать с концессионными соглашениями?
Это совершенно нескучная работа. Проведу параллель с медицинскими профессиями: есть ортопед, окулист, невролог, кардиолог и так далее, у каждого своя специализация. У юристов тоже есть своя специализация: один занимается банкротством, другой — корпоративным правом, третий – налоговым, кто-то – судебными вопросами. Особенность юриста ГЧП заключается в том, что он как будто сразу и кардиолог, и невролог, и окулист — универсальный специалист. С одной стороны, это повышенная нагрузка, но с другой, ты постоянно занимаешься чем-то новым. Каждый новый проект позволяет открывать для себя что-то новое. Нет цикличной, монотонной последовательности действий. Держит в тонусе и то, что нужно одновременно разбираться в бюджетном законодательстве, земельном, гражданском, отраслевом, в зависимости от проекта. Одним словом, не огород за домом, а целое широкое поле, которое можно пахать и пахать!
Беседовала журналист Татьяна Целищева